编者按：
当下，我国老龄化趋势明显，老龄化程度逐年递增。2023年，我国60岁以上人口2.97亿人，占总人口比重21.1%；65岁以上人口超过2.17亿人，占比15.4%。
党的二十届三中全会提出，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。
老有所为、老有所乐，是老年人的追求和期盼。然而，或因年龄增长、机能下降，或因疾病、事故等，很多老年人丧失了生活自理能力。数据显示，目前我国失能老年人约3500万人。
今天是我国传统节日重阳节，法治经纬版聚焦失能老年人群体，开设“依法破解老年人失能困局”专栏，推出系列报道，从法律政策层面探索“一人失能、全家失衡”的破题之道，敬请关注。
从东墙到西墙大约4米，从南墙到北墙大约4米，在这个面积约16平方米的房间里，进门处停放着一辆轮椅，靠墙是一张宽约一米、长约两米的护理床，这里便是北京市顺义区居民周先生几乎全部的生活空间。只有当天气好的时候，他才能够坐在门口的椅子上晒晒太阳。
今年86岁的周先生是一位失能老年人，吃饭、穿衣、上厕所等都需要他人照护。由于家附近的养老院不接收失能老人，周先生的孩子每天还要工作，只能由其家人请保姆居家照顾他。而懂护理的保姆通常不好找，来来回回换了四五个了。生病也不方便去医院，只能由家人拍了照片和视频之后到医院挂号找大夫。“一人失能、全家失衡”，说起照顾失能的父亲，周先生的儿子周明(化名)一声长叹。
第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国像周先生这样的失能老年人占全体老年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万人，到2050年达到5800万人左右。
照护失能老年人是养老服务的刚需，也是当下许多人对养老焦虑之所在。破解失能老年人照护难题，应对超大规模照护服务需求，事关国家发展大局，事关亿万百姓福祉。
接受《法治日报》记者采访的专家认为，解决失能老年人照护难题是一个系统工程，随着人口老龄化程度的加深和家庭结构的变化，单纯依靠家庭照护已难以满足所有失能老年人的需求。因此，建议修改老年人权益保障法等相关法律法规，进一步细化家庭、政府、社会在失能老年人照护中的具体职责，如增加对家庭照护的支持政策、明确政府在社会养老服务体系建设中的投入和监管责任等。
失能之后行动不便
专业护理员太难找
记者看到周先生时，他身着睡衣躺在护理床上，保姆站在床前，一手端碗，一手拿勺，正在给他喂饭。
周明向记者透露，父亲失能后的生活基本上就是吃饭和睡觉。每天早上7点多，周先生醒来后，保姆会先为他更换尿垫、擦洗身体并换上贴身衣物，然后把他抱到椅子上休息。10点左右，保姆给他喂饭，由于咀嚼功能退化，周先生吃饭颇为困难，一顿饭通常要花费一个多小时。天气好的时候，父亲会坐在门口晒太阳，不过更多的时候，是由保姆抱到床上躺着。晚上六七点钟，父亲再吃一顿饭，之后便一觉睡到次日早晨。
“这已经是第四次请保姆了，不知道这回能干多久。”周明感慨地说，自从父亲躺在床上以后，找会护理的保姆成为他生活中的一大难题。
周明回忆说，2019年时，父亲生活自理能力没问题，但认知出现了问题，出了家门不知道怎么回家，为此他每月花5000多元请了一个保姆。一年之后，周先生出现行走困难，再加上双腿本身受过伤，上下床越来越不方便，只能靠人搀扶，大多数时间只能躺在床上。2021年开始，他的身体每况愈下，吃饭需要人喂、上厕所需要人扶、洗澡需要人擦……
“医生告诉我，父亲身体机能和认知能力减退，属于通常所说的失能老年人。”周明说。
周先生失能之后，由于各项事情都需要人帮忙，请的保姆不愿意照护选择辞职。周明只能通过家政公司找了两个保姆一起照顾父亲，每月费用为9500元。
“家政公司称他们很会照护这类老年人，实际上并非如此。”周明说，这两个保姆既不会生活照护，也不会医疗护理。他们给老年人做饭时总是图省事儿，提前做好大量食物冷冻到冰箱里，等到需要的时候就拿出来加热，结果导致周先生营养不良。他们不了解如何护理失能老年人，也没有经常为老年人进行清洁护理，导致周先生得了褥疮，并且反反复复难以痊愈。周明要求家政公司换人，但后面推荐的几个保姆都难以让人满意。
机缘巧合，经邻居介绍，周明认识了一位在医院做过护工的保姆，每月薪资8000元，一周负责照护周先生6天，休息一天(休息时由周明夫妇照料父亲)。这位保姆具备护理经验，先是提议将家里的普通床更换为护理床，接着又建议购置充气的波浪式护理床垫。经过一段时间的精心护理，周先生的褥疮得以痊愈。在保姆的指点下，周明还给家里配备了很多仪器：血压计、雾化机、血氧仪、制氧机、吸痰器等。
令周明感到遗憾的是，今年春节过后，保姆因家中有事辞职了。无奈之下，他只好每月花费1.2万元聘请了一对夫妻常住家中，从周一至周日全天候照护父亲。
“父亲的养老金不低，但基本用于支付保姆费用了。”周明说。
他确实无力独自照护父亲。周明在北京西南三环附近一家单位工作，周一至周五每天早上7点出门，晚上7点才能到家，早已疲惫不堪。他的父亲住在顺义，这几年，他几乎每个周末都赶回顺义看望父亲，已无暇带孩子外出旅游。
当被问及为什么不把父亲送进养老院时，周明坦言，父亲所住社区附近没有愿意接收失能老年人的养老院，离家太远的他又不愿意送去。“我的观念也比较传统，对老年人尽孝心就应在家中照护，而非送进养老院。何况在养老院中，一个护理员往往需要同时照护多位老年人，不如请个保姆在家里一对一照护那般细致。”
周明坦言，找保姆容易，但找到懂护理的保姆却并非易事，而且照护失能老年人需要有一定身体力量。目前，从事保姆工作的人年龄偏大，很多在50岁以上，既缺乏护理知识又精力不足，并不擅长照护失能老年人。
家有失能老年人，无奈之处还有很多。比如周先生只能卧床，通常情况下无法到医院就诊。前段时间，周先生的口唇发白，周明只好拍摄照片和视频后前往医院挂号找大夫。由于无法进行详细检查，他找了好几家三甲医院的医生，开了一堆药回来，但效果并不理想。
“要是社区附近有能够接收失能老年人的养老院该有多好，要是能有上门为失能老年人看病的医生该有多好，要是家庭照护老年人的费用不止家庭承担能多方分担该有多好。”周明感慨道。
支出增加负担加倍
日子过得捉襟见肘
即使找到了合适的保姆照料家中的失能老年人，也并不意味着能够完全省心。
在河北省石家庄市开出租车的田小刚(化名)同样请了保姆上门照护失能的父亲田先生。田先生今年58岁，此前一直做点小生意，未参加社会保险，这意味着一旦停下生意便无收入来源。几年前，田先生突发脑出血，虽经医院治疗，仍留下偏瘫后遗症，只能卧床。
田先生的妻子陈女士今年59岁，已经退休4年多。考虑到母亲年纪大了难以单独照护父亲，田小刚便找了一位不住家的保姆，每周工作六天(休息一天)，每天早上8点到田先生家，下午6点离开，每月费用4000元。
保姆每天一进家门就忙碌起来，整理床铺、喂饭(早饭由陈女士提前准备好)、喂药、更换衣物，每隔两小时帮田先生翻身一次，中午做饭喂饭，下午清洗打扫、收拾家务，偶尔与陈女士一起协助田先生上厕所、清理大小便。由于田先生属于偏瘫，一半身子不能动，一半身子能动，语言表达能力受限，还不愿意穿纸尿裤，稍有不慎就会尿床，保姆还要时不时清理床单被褥。
但陈女士对保姆并不放心，觉得自己照顾才是最好的，因此保姆在家时总是跟保姆一起干活，保姆离开后更是寸步不离，经常一晚上要帮助田先生起夜好几次。对此陈女士时常感觉身心俱疲，有时白天一坐下就打瞌睡。
“母亲的时间完全耗在父亲身上，看着令人心疼”。田小刚看在眼里却无能为力，毕竟在当地找到愿意并且会照护失能老年人的保姆非常难，不住家保姆的价格对他们来说已经是很大的负担，住家保姆的价格更是负担不起。
田小刚也想照护父亲，但由于父亲没有养老金，母亲陈女士的养老金每月只有3000元，不够付保姆费用，田小刚每月要承担一半的保姆费用，还要承担全家的开销，每月多支出的几千元让他压力倍增。田小刚每天早上五六点出门跑车，一直忙到晚上才收车。
“既要养老人，又要养孩子。为了挣钱，我一年到头基本没休息过。”田小刚说，“失能老年人落在谁家，就是谁家的噩梦。”
虽然有养老院愿意接收河南省开封市居民赵桐(化名)失能的妻子李女士，但赵桐也没有觉得日子轻松下来。
李女士今年68岁，已经退休13年，身患包括糖尿病在内的多种慢性疾病。8年前，她得了一次脑梗，虽然当时治好了，但由于自身有高血压、高血糖、高血脂，李女士的脑梗每年都复发，身体越来越差。更不幸的是，2022年7月，李女士在卫生间洗澡时摔了一跤导致骨折住了院。他们只有一个女儿，在其他城市居住，无法赶过来照顾母亲。
眼看着自己一个人无法照护妻子，无奈之下，赵桐决定在妻子出院后送她去养老院，一个月3800元，费用全包，日常生活用品统一配备，和其余7位失能老年人一起住在一个大开间里，有三四名护理员负责照护。
李女士刚住进养老院时，费用由单位给她办理的长护险报销一半，其女儿支付另一半。但自从外孙子今年9月份上小学以后，用钱的地方越来越多，女儿难以支付这笔费用，而她的养老金每月只有2300元。夫妻俩的存款大部分花在买药上，平时只能省吃俭用，日子过得捉襟见肘。
家人照护疲惫不堪
完全没了自己生活
家住天津市蓟州区的李娟(化名)靠自己照护年迈的母亲王女士。
今年春节过后，李娟听母亲说时常腿关节疼痛、肿胀，到地里干活力不从心，怀疑得了关节炎。
李娟和丈夫赶紧带母亲到当地医院检查，结果显示母亲得了骨癌。为宽慰母亲，李娟告诉她得的是风湿性关节炎。医生要求住院保守治疗，包括注射吗啡止疼。母亲考虑到住院看病花费大，自己那点养老金肯定不够，又不想给女儿添麻烦，坚持回家治疗。无奈之下，医生只好同意并嘱咐病人多休息，少活动，还给开了多种药物进行治疗。
回家后，王女士躺炕上休息并按时服药，但病情越来越重，一动就浑身疼，甚至翻不了身，更下不了地。
对李娟来说，母亲“躺”下后，她的生活也被打乱了。她是当地一所学校的老师，白天减少了能减的课程，上完课就回到母亲身边陪伴，给母亲做饭喂饭、陪她聊天、给她擦澡等，定期到医院给她开止疼药。晚上陪着母亲睡大炕，稍有动静就会醒来。她发现母亲经常拉着她唠叨，不想每天躺着，天天盼着去地里干活。渐渐地，母亲也感觉自己得了重病，认为自己拖累了家人，甚至想到了自杀。她只能劝母亲不要胡思乱想。
李娟自从照护母亲以来，很少回自己家，再也不能像以前那样假期带孩子出去旅游，“完全没有了自己的生活”。
和李娟有相同感受的还有家住河南省驻马店市的王凤(化名)。
今年国庆节期间，记者见到40多岁的王凤时，她正推着年近80岁的父亲从外面遛弯儿回家，在母亲的帮助下，把父亲从轮椅上抬到床上并盖好被子。2021年10月的一天，70多岁的父亲在院子里给花坛松土时突发脑出血倒地。王凤赶紧拨打急救电话将父亲送进医院治疗。经过治疗，父亲命虽保住了，但留下了偏瘫后遗症，右半边身子不能动，基本只能躺在床上。由于王凤没有上班，照料父亲的事情主要落在她和母亲身上。
父亲喜欢到外面遛弯儿。无论春夏秋冬，每天上午只要天气允许，王凤和丈夫就把父亲搀扶到轮椅上，推着到外面走走，一待就是一两个小时，母亲则在家做早饭、收拾家务。丈夫去上班后，她再推着父亲回家，由母亲喂饭，她吃过饭后去休息。下午，母亲陪着父亲，她则负责收拾家务，准备晚饭。父亲吃完晚饭睡着后，才是王凤自己的时间，“一天也就一两个小时，可以稍微轻松会”。
在采访中，十几位家有失能老年人的受访者都表示“没有了自己的生活”，确实是“一人失能、全家失衡”。
国家重视地方推动
缓解养老服务焦虑
受访专家认为，绝对数量惊人的失能老年人群体，已经成为我们不能忽视的重要国情，解决失能老年人照护难题意义重大。
中国政法大学教授李超认为，就老年人个体而言，通过专业的照护服务，可以确保失能老年人的基本生活得到妥善照护，满足失能老年人的基本生活需求和精神需求，提高老年人晚年生活质量，维护老年人的尊严和权益。就家庭而言，失能老年人的照护不仅是老年人自身的需要，也直接影响到家庭成员的生活质量，有效的照护服务能够减轻家庭成员的照护负担。
“就社会层面而言，尊老、敬老、爱老是中华民族的传统美德，通过提供优质的照护服务，可以让更多的老年人安享晚年。就宏观层面而言，失能老年人照护服务的发展可以带动银发经济的发展。”李超说。
北京师范大学中国公益研究院副院长高云霞认为，解决失能老年人照护难题，实际上是解决老年人及家庭的急难愁盼问题，这种专业化、社会化的照护服务，能够有效缓解因为家庭结构变化带来的社会影响，缓解全社会养老服务焦虑。
失能老年人照护是我国养老服务工作的重中之重。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》相继印发，均将失能老年人照护纳入养老服务体系建设重点。
在地方层面，各地近年来也积极出台地方性法规规章和政策措施加强失能老年人照护服务。
2023年12月，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省构建多层次长期护理保障体系实施方案》，为全省失能老年人构建多层次长期护理保障体系，形成以政策性长期护理保险为主体，惠民型商业护理保险为补充，其他商业护理保险、社会救助、社会福利等制度有序衔接、共同发展，各市场主体积极参与的多层次长期护理保障体系。
福建省今年年初印发《关于加快推进“福见康养”幸福养老服务体系建设的若干措施》，着眼保基本、兜底线，强化对特困、低保、高龄、失能老年人的兜底保障，确保基本养老服务体系覆盖全体老年人。
山东省政府办公厅近日印发《关于加强失能失智老年人照护服务工作的若干措施》，提出从健全老年人能力评估制度、完善失能失智老年人照护服务体系、优化重点人群照护服务、提升照护服务质量4个方面，进一步加强失能失智老年人照护服务工作。山东省聊城市专门出台《聊城市失能老年人照护服务条例》，规范失能老年人的照护服务，提高失能老年人生活品质。
对此，高云霞认为，从制度供给角度看，从中央到地方，我国已将失能老年人作为养老服务重点人群，将失能老年人照护服务作为养老服务重要组成部分，出台一系列相关政策文件和配套措施，从各个方面加强和改进了失能老年人照护工作。
完善相关法律法规
建立养老服务体系
我国老年人口数量多，老龄化速度快，应对人口老龄化任务重。随着人口老龄化程度不断加剧，高龄化、空巢化问题日益突出，失能失智老年人占比逐年攀升。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约3500万人，老年人患病率是总人口平均水平的4倍，带病生存时间达8年多。
近日公布的《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》指出，面对庞大的失能照护需求，当前的工作与实施积极应对人口老龄化国家战略、与失能老年人照护需求相比还存在较大差距。一方面，现有的社会救助和福利范围较窄、标准不高。经济困难和普通家庭失能老年人的照护需求未得到有效满足，老年人支付能力总体偏低，“钱从哪里来”的问题比较突出。另一方面，照护供给仍然不足，基本养老服务体系正在建设，养老服务设施布局不合理，中心城区“一床难求”与郊区、农村地区养老床位大量闲置现象并存。农村失能照护短板突出，农村失能老年人照护更加困难。
此外，照护人才队伍建设滞后。养老护理员普遍素质不高、数量不足，结构层次不合理，职业认同感较差，工资待遇偏低。包括养老护理员在内的各类养老服务人才激励机制尚不健全。失能老年人照护涉及部门多、协调事项多，政策统筹协调也需要加强。老年人能力评估互认协调机制不健全，失能老年人底数不精准。
受访专家认为，解决失能老年人群体面临的养老难题，需要加强顶层设计，需要政府、家庭和全社会的共同努力和承担责任，加大对老年人的养老保障力度，完善社会保障和福利体系。其中包括制定和修改相关政策和法规，建立和完善养老服务体系。
北京交通大学教授郑翔表示，失能老年人照护问题始终是养老问题中最难的部分。我国面临人口老龄化急剧加速的现实问题，最核心的问题就是提供养老服务的资金和人力从何而来。“未富先老”的社会现实，是我们应对政策考量的基本前提。
郑翔认为，解决失能老年人照护问题，首要任务是做好顶层设计，破除机制障碍，协调统一政策，建立职能管理部门协调机制和相关制度衔接机制，如长期护理保险制度、社会保障制度和养老补贴制度之间应顺畅衔接，推动养老服务与社会保障、健康支撑形成合力。
高云霞同样认为应在国家层面形成协调机制，例如进一步发挥全国老龄办的协调作用，将民政、医保、卫健等多个部门协同起来，系统推进失能老年人照护服务体系、人才培养以及设施建设。
“接下来应尽快开展失能老年人需求的精准排查，建立以社区、村居为抓手的失能老年人排查制度、评估制度，摸清底数，从而形成精准的长期照护服务计划。”高云霞说。
摸清失能老年人底数后，需解决谁来照护的问题。
郑翔建议，从照护人才队伍角度看，亟须解决照护人员普遍数量少、专业水平低、职业认同感低、工资待遇低、人员流失率高的问题。一方面要动员社会力量参与照护人员培训教育工作，另一方面要转变社会观念，使照护服务职业化、专业化，尊重照护服务人员的劳动，提高其福利待遇。
高云霞倡议，在照护人才队伍建设上，可以从立法层面予以规范和保障，形成对职业人才资质的标准要求以及对应的职业待遇等，在国家制度上予以认可。具体而言，包括鼓励高校开设相关的老年照护或者服务管理专业，通过教育配套政策支持，从社会层面鼓励社会化的职业人才培训，建立国家的职业认证标准和补贴机制等。
在采访中，记者发现失能老年人在哪养老也是亟待解决的问题。
“养老服务设施存在供不应求和资源浪费的问题，一些服务条件好、收费合理的养老机构床位紧张，而部分处于郊区或农村的养老机构往往入住率较低。改变养老服务设施布局不合理的状况，要将养老服务设施设置在有真正老年人照护需求的地方。同时，尊重历史习惯，鼓励发展养老床位设置在家中、社区，让养老服务流动起来，使各项养老资源和养老需求精准匹配。此外，从技术层面考虑，引入智能化养老设施，对老年人居所进行适老化改造，积极推动真正减轻照护服务劳动强度的人工智能产品研发应用。”郑翔说。
李超分析，居家养老是大多数老年人的养老方式，但由于家庭结构的变化和年轻人工作压力的增加，很多家庭对老年人的照护能力有限，特别是对于失能老年人，其照护和护理成本通常较高，一些家庭无法承担高昂的成本，导致失能老年人无法得到充分的照护。
在她看来，失能老年人需要专业的护理照护，其护理责任通常由家庭成员、护理机构或专业的护理人员承担，对此可以多方合作共同努力解决。家庭成员可以提供日常的护理和照护，包括饮食、穿衣、洗澡等；养老机构或护理机构可以提供专业的护理服务，包括医疗护理、康复护理、心理护理等；专业护理人员如护士、康复师等，可以提供医疗咨询、康复指导、心理支持等。而护理费用一般由家庭、政府和社会共同分担。
老年人权益保障法规定，老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照护老年人。同时也明确了政府在老年人保障中的支持作用，即国家建立健全家庭养老支持政策，为家庭成员照护老年人提供帮助。
李超建议，虽然目前家庭在失能老年人照护中承担主要责任，但随着人口老龄化程度的加深和家庭结构的变化，以家庭为主要照护已难以满足所有失能老年人的需求。因此，建议修改老年人权益保障法，进一步细化家庭、政府、社会在失能老年人照护中的具体职责，如增加对家庭照护的支持政策、明确政府在社会养老服务体系建设中的投入和监管责任等。
郑翔说，考虑失能老年人照护责任分配问题，仍要强调家庭赡养的基本责任，但也要承认失能老年人面临的现实困难，对其需求进行准确评估。对于有失能老年人的家庭，政府应当给予适当财政补贴，社会组织、志愿服务人员提供服务帮助，发展社区嵌入式养老服务机构，为失能老年人及其家庭提供支撑。
【责任编辑：孙轲】